Реформа системы аккредитации: практическая реализация

14.01.2015

Само сегодняшнее мероприятие и должность руководителя Федеральной службы по аккредитации подразумевают, что мой доклад должен содержать отчет о проделанной работе. Но об этом уже неоднократно говорилось на других площадках, и для многих эта информация известна и доступна. Поэтому я хотел бы отойти от привычного формата выступления и поговорить о реформе системы аккредитации в целом, о ее логике и скрытых механизмах, о тех людях, которые в этой реформе принимают участие и от которых зависит ее результат и исход.

 В нашей стране, особенно в последнее время, было проведено достаточно большое количество реформ. Они были разными по масштабу, по результатам, по значимости. К ним по-разному относились: где-то положительно, где-то отрицательно. Но все реформы объединяет одно. Реформа – это не просто объект, за которым мы наблюдаем со стороны, а фактически живой, динамичный, меняющийся организм, процесс, в котором участвует множество людей. Любую реформу делают люди, и каждый из этих людей вносит в нее определенный вклад, заставляя реформу двигаться в том или ином направлении, замедляя ее или ускоряя. И сегодня я хотел бы как раз обсудить вклад каждого участника реформы системы аккредитации в ее реализацию, а также те задачи, которые стоят перед всеми нами на будущее.

Начать, конечно, нужно с Министерства экономического развития, потому что именно оно является мозговым центром реформы. Вклад министерства – это десятки нормативных документов, сотни экспертных заключений, огромное количество разнообразных совещаний и обсуждений с экспертным сообществом, бесконечные согласования с другими органами власти. Была проделана действительно огромная работа, которая имеет мало аналогов с точки зрения количества и качества подготовленных документов, а также времени, за которое они были приняты. Ведь фактически за три года система аккредитации пережила три реформы.

Первая реформа была связана с созданием Федеральной службы по аккредитации и началом ее деятельности. Вторая реформа заключалась во введении новых правил работы, установленных 602-м постановлением Правительства. Третий период, третья реформа – вступление в силу закона об аккредитации и комплекса подзаконных правовых актов. Напомню, что таких документов за последние полгода, предшествующие вступлению в силу закона, было принято очень много: это 12 постановлений правительства и 21 приказ министерства. Если перевести это в осязаемые, всем понятные цифры, то получится около 500 страниц нормативных документов. И каждая буква в них согласована, выстрадана на совещаниях, на согласованиях и так далее. Это колоссальная работа, и те люди, которые ей занимались: Олег Владиславович Фомичев, Алексей Игоревич Херсонцев, Александр Николаевич Литвак, - заслуживают огромного уважения.

Казалось бы, все необходимые подзаконные акты на данный момент приняты и нормативную работу можно уже считать завершенной. Это не так. Она продолжается. Я говорю сейчас об административных регламентах – документах, которые подробно описывают каждый шаг в рамках процедур, связанных с аккредитацией, внесением в реестр, выдачей бланков и т.д. Эти документы очень нужны и очень важны как с точки зрения оказания государственных услуг, так и с точки зрения осуществления контрольных функций Росаккредитации. Надо сказать, что большая часть этих административных регламентов была разработана давно, но в силу изменения законодательства сейчас подлежит переработке. Значительная часть актов уже была скорректирована, и уже в ближайшее время административные регламенты будут размещены для общественного обсуждения на сайте Росаккредитации и на портале regulation.gov.ru.

Кроме того, возникает множество вопросов, связанных с применением конкретных норм закона об аккредитации и подзаконных документов. С этими вопросами к нам обращаются и органы по сертификации, и лаборатории, и эксперты. Конечно, Росаккредитация не может дать ответы на все вопросы, да и не уполномочена это делать без Министерства экономического развития, которое отвечает за нормативное регулирование и государственную политику в области аккредитации. Именно поэтому нам совместно с министерством предстоит проделать большую разъяснительную работу по вступившим в силу документам. Такая работа активно ведется уже сейчас: были подготовлены разъяснения о требованиях к образованию специалистов испытательных лабораторий, о сроках прохождения процедуры подтверждения компетентности и по другим вопросам. По мере обсуждения наиболее острых вопросов и определения общих позиций по ним мы и в дальнейшем будем размещать разъяснения на нашем сайте и доводить их до сведения аккредитованных лиц.

Помимо Министерства экономического развития, очень большой объем работы по реализации реформы проводится непосредственно сотрудниками Федеральной службы по аккредитации. Фактически этот тот костяк, та основа, на которой держится реформа. Вы все знаете, что становление Росаккредитации проходило в непростых условиях. Служба создавалась с нуля. Не было ни оргтехники, ни людей, ни методической базы, ни даже собственного помещения. Но, как известно, кадры решают все. И именно силами тех людей, которые работали в Росаккредитации с самого ее начала и присоединились к ее работе на более поздних этапах, в этой очень непростой ситуации были проведены необходимые изменения и достигнуты имеющиеся результаты. Была налажена процедура аккредитации и, что немаловажно, доведен до минимума процент просрочек при оказании государственных услуг. Напомню, что ранее ситуация была непредсказуемая для аккредитованных лиц. Никто не мог точно сказать, сколько времени займет аккредитация. Сейчас она точно не займет больше того времени, которое определено в нормативных документах. Были внедрены рабочие механизмы контроля, благодаря чему удалось стабилизировать ситуацию на рынке. Вводится в эксплуатацию ФГИС Росаккредитации, что означает выход на совершенно новый уровень масштабирования информации, использования ее для принятия решений как для бизнеса, так и для конечных потребителей продукции. Мы считаем, что эта информационная система сэкономит аккредитованным организациям и время, и деньги, и нервы. Она позволит вести все процессы открыто, понимать, какие процедуры и в какие сроки необходимо пройти, а также иметь оперативную обратную связь с нашими сотрудниками. Параллельно с внедрением ФГИС ведется процесс разработки системы менеджмента Росаккредитации.  На данный момент подготовлены основные документы и проведена учеба персонала Росаккредитации. Еще раз подчеркну, что все, о чем я только что сказал, создавалось благодаря нашим сотрудникам, которые кропотливо работают с утра до вечера и по выходным.

Чтобы понять объем этой работы, приведу лишь некоторые цифры: на одного сотрудника центрального аппарата в среднем приходится оказание около 180 государственных услуг в год. За все время нашей работы службой было оказано более 15 тысяч государственных услуг. За день одному сотруднику поступает от 60 до 80 звонков. Есть также и внешние показатели нашей работы, которые заложены в государственной программе «Экономическое развитие и инновационная экономика», разработанной Министерством экономического развития в 2013 году. Основным из таких параметров, с моей точки зрения, является уровень удовлетворенности бизнеса качеством предоставления государственных услуг. Из 600 человек, которые в этом году приняли участие в проведенных Росаккредитацией опросах, более 90% оценили качество предоставления службой государственных услуг на четыре и на пять. Для нас это очень важный показатель. Более того: по нему мы на 11 пунктов превысили те расчетные показатели, которые закладывались в прошлом году. Хорошими стали и цифры по количеству государственных услуг, оказанных в электронной форме в 2014 году, и общему количеству государственных услуг, приходящиеся на одного сотрудника Росаккредитации. Единственным исключением, показатели по которому не достигли планируемых значений, стала доля протоколов об административных правонарушениях, по которых судами вынесены решения о привлечении виновных лиц к административной ответственности. Наш показатель по этому параметру составил на три пункта ниже, чем планировалось. Почему это произошло? Это очень важно. К сожалению, многие суды по-разному трактуют процессуальные нормы, связанные с привлечением к административной ответственности. Можно ли привлечь к ответственности за сертификат, который выдан полтора года назад? Одни суды считают, что да, другие считают, что нет. Именно по этой причине процент отказов в привлечении аккредитованных лиц к ответственности весьма значителен. Мы написали письмо на эту тему в Президиум Верховного Суда. Надеемся, что это позволит внести некую определенность, и тогда и нам, и бизнесу станет легче, потому что все будут понимать, где начало и граница ответственности за нарушения при сертификации. Вместе с тем нельзя не сказать, что и в этой сфере у нас наблюдается положительная динамика. В частности, во втором полугодии 2014 года по сравнению с первым полугодием на 70% снизилось количество отказов привлечения к административной ответственности в связи с отсутствием состава административного правонарушения. Мы рассчитываем на то, что со временем судебная практика войдет в единое русло.

Следующие участники, передовой отряд реформы – это эксперты по аккредитации. Именно они воплощают реформу в жизнь на местах. Необходимо сказать, что до начала реформирования системы аккредитации единого экспертного сообщества не было. Каждый эксперт в определенной мере был сам по себе, отчитываясь только перед той организацией, в которой он работал. Основной задачей, стоящей в рамках реформы системы аккредитации, было вывести экспертов из этой цепочки подчинения и возложить всю ответственность – в хорошем смысле этого слова – за принятие решений на них. Именно эксперты являются специалистами в той или иной узкой области и именно они должны решать, соответствует критериям организация, претендующая на аккредитацию, или нет. Конечно, в ходе этой работы некоторые эксперты были лишены своего статуса за допускаемые нарушения. И без этого тоже невозможно, потому что на первом этапе, как вы знаете, мы включали экспертов в наш реестр в уведомительном порядке. На данный же момент многие эксперты уже сдали квалификационный экзамен в Росаккредитации, а многим это предстоит. Напомню, что в течение трех лет переаттестацию должны пройти все эксперты по аккредитации. Но я уверен, что тот высокий профессиональный уровень, который демонстрируют наши коллеги, позволит абсолютному большинству не только успешно сдать экзамен, но и стать частью большой семьи, большого коллектива экспертов по аккредитации.

В настоящее время мы активно работаем с экспертами и в дальнейшем планируем только расширять эту деятельность. Вы знаете, что каждый год мы проводим всероссийский съезд экспертов по аккредитации. В этом году был успешно опробован новый формат совместной работы – практические семинары-тренинги, в рамках которых проводилось обучение экспертов, различного рода деловые игры, а также обсуждались конкретные методические вопросы, с тем чтобы выработать единую позицию по ним. Это очень важно, потому что эксперты, работающие в разных системах, нередко по-разному проводят оценку соответствия заявителя критериям аккредитации. Мы же исходим из того, что подход должен быть единообразным. Чтобы этого достичь, в течение 2015 года мы планируем провести около 10 таких практических семинаров и надеемся, что в них примут участие все эксперты по аккредитации. В этом году мы также начали работу по подготовке единого учебно-методического комплекса для экспертов по аккредитации, который будет завершен в следующем году и бесплатно в свободном доступе размещен в интернете. Я уверен, что благодаря нацеленности экспертов на результат наша совместная работа и в дальнейшем будет столь же плодотворной, а 2015 год – прорывным в плане решения наших общих задач.  

Еще одни участники реформы системы аккредитации, наши партнеры – это федеральные органы исполнительной власти. Большой вклад в реформу внесло Министерство промышленности и торговли России. Без его поддержки, компетентных решений в сфере технического регулирования реформа не была бы возможной. Министерство оказывало нам помощь как на начальном этапе реформы, за что спасибо Владимиру Юрьевичу Саламатову, который тогда был заместителем министра промышленности и отвечал за это направление, и продолжает оказывать ее сейчас, участвуя в решении наиболее значимых вопросов. В качестве примера можно привести законопроект, закрепляющий статус эксперта по сертификации, который был инициирован Минпромторгом. Мы чувствовали постоянную поддержку и со стороны контролеров на рынке, где нашими партнерами стали Росздравнадзор, Роспотребнадзор, Россельхознадзор, Ростехнадзор, Росстандарт, Федеральная таможенная служба. Мы тесно взаимодействуем с ними, обмениваемся информацией, в первую очередь в части контроля. Это позволяет нам выявлять недобросовестных аккредитованных лиц, а нашим коллегам – приостанавливать реализацию опасной продукции. В рамках системы электронного взаимодействия нам каждый день поступает около 10 тысяч обращений от таможенных органов, на каждое из которых получают ответ в онлайн-режиме. Результат такого взаимодействия – предотвращение выхода на наш рынок небезопасной продукции. Полагаю, что внедрение ФГИС Росакредитации позволит и другим нашим партнерам оперативно получать всю необходимую им информацию, что в комплексе с другими мерами позволит повысить эффективность контрольных мероприятий, особенно в свете тех задач, о которых говорил президент в рамках ежегодного послания. Я сейчас имею в виду переход от тотального контроля за бизнесом к контролю, основанному на оценке рисков.

Отдельно необходимо сказать о наших партнерах из других стран. До реформы в России существовало несколько систем аккредитации, работавших в своей сфере. Сейчас есть одна система, и не просто единая система, а система, которая вызывает доверие у наших международных партнеров. Мы активно участвуем в работе международных организаций, в пересмотре основных международных документов, в том числе стандарта 17000:11. В прошлом году, о чем уже говорилось, мы стали ассоциированным членом ILAC, подготовили заявку сейчас на вступление в IAF. В 2015 году будем максимально форсировать процесс международного признания, но при этом не менее важным остается для нас проект по работе с партнерами по СНГ и Таможенному союзу.

Уже сейчас мы признаем результаты аккредитации национальных органов по аккредитации Беларуси и Казахстана. Скоро к нам должны присоединиться Армения и Киргизия. В приоритетных планах создание региональной ассоциации по аккредитации в рамках СНГ. Определенные шаги в этом направлении уже сделаны. Подписан меморандум, на заседании МГС намечен план нашей дальнейшей работы. Создан совещательный орган – совет руководителей национальных органов по аккредитации. Подготовлены первые редакции уставных документов ассоциации, которые уже прошли обсуждение в рамках специально созданной рабочей группы. Полагаю, что создание региональной ассоциации на Евразийском пространстве позволит нам не только больше доверять друг другу за счет взаимных оценок, но и, конечно же, отстаивать наши общие интересы на международной арене.

Наконец, один из главных участников системы аккредитации – это бизнес, органы по сертификации и испытательные лаборатории. Именно они острее всех почувствовали все те новшества, которые внедряются в рамках реформы. На начальном этапе отношения бизнеса и Росаккредитации складывались непросто: мы вынуждены были достаточно резко реагировать на любые нарушения законодательства, что во многих случаях вело к приостановке и прекращению аккредитации. Так было установлено нормативной базой. Впоследствии, благодаря активной позиции бизнеса, в том числе и РСПП, в законодательство были внесены необходимые правки, и нарушения в деятельности аккредитованных лиц были дифференцированы с точки зрения их значимости и ответственности нарушителей. Именно благодаря этому в 2014 году резко сократилась доля решений о приостановлении действия аттестатов аккредитации. Сейчас это происходит только за очень существенные нарушения, которые влекут угрозу безопасности и здоровью граждан.

Одной из важнейших задач для нас стало постепенно внедрение нововведений, отсутствие резких шагов, которые стали бы губительными для бизнеса. Критерии аккредитации, действовавшие на переходном этапе вместе с 602-м постановлением Правительства, фактически стали подготовительной базой для перехода к тем требованиям, которые предъявляются к организациям сегодня. И многим организациям это помогло, потому что они сначала подтянулись к одной планке, и теперь им легче подтянуться к другой. В то же время переходный период, предусмотренный для этого законом об аккредитации, в настоящее время подходит к концу. Напомню, что основная часть аккредитованных лиц должна пройти процедуру подтверждения компетентности до первого июля 2015 года. Призываю всех не затягивать с подачей заявления, поскольку этот процесс требует времени и сил. Те организации, которые не сделают это вовремя, будут приостановлены. Это надо четко понимать сейчас и не терять время даром.

Мы также приняли ряд мер по выявлению аккредитованных лиц с высокой долей риска нарушения законодательства. В настоящее время мы обратились в Правительство за согласованием особого плана работы с такими организациями в 2015 году. Это решительная и вместе с тем необходимая мера, поскольку жалобы на фирмы, выпускающие сертификаты без проведения необходимых процедур, до сих пор поступают в большом количестве. Вместе с тем хотел бы обратить внимание, что такая работа коснется лишь тех организаций, которые по итогам проведенного нами анализа попали в высокую зону риска.

Кроме того, я бы хотел отдельно несколько слов сказать об Общественном совете при Росаккредитации. Именно он стал одной из важнейших площадок для взаимодействия службы, министерства и бизнеса, для реализации значимых проектов и подведения итогов проделанной работы. Благодаря созданию в Общественном совете профильных комитетов, органов по сертификации, испытательных лабораторий, метрологии и экспертов по аккредитации мы получаем консолидированную позицию соответствующих сообществ по наиболее острым вопросам, а бизнес – возможность для самоорганизации. Мы неоднократно подчеркивали и продолжаем говорить о том, что все, кто хочет принять участие в работе Росаккредитации и высказаться по тому или иному вопросу, могут это сделать в рамках комитетов и рабочих групп при Общественном совете.

В завершение своего выступления хотел бы сказать следующее. Докладывая о результатах реформы в системе аккредитации, я постарался описать вклад всех ее участников: Министерства экономического развития, сотрудников Росаккредитации, экспертов, бизнеса. Каждый из них внес в реализации реформы свою лепту. Обычно лептой мы называем посильное участие кого-то в общем деле, однако изначально лепта – это монета, использовавшаяся в Древней Греции. Возвращаясь к реалиям нашего непростого времени, я хотел бы сказать, что курс рубля, как и любой валюты, может быть подвергнут турбулентности. Опыт же проведения реформы системы аккредитации показал, что курс той лепты, которая внесена каждым из участников реформы системы аккредитации, не девальвируется никогда. И мы сделаем все для того, чтобы вашу лепту, привнесенную в это общее дело, приумножить. Спасибо за внимание.