Об итогах деятельности Федеральной службы по аккредитации за 2014 год и задачах на 2015 год и среднесрочную перспективу

23.04.2015

Мы сегодня собрались для того, чтобы обсудить итоги работы Федеральной службы по аккредитации за прошедший год и основные задачи на год текущий и среднесрочную перспективу.

Все итоги проделанной работы уместить в одно выступление довольно сложно, поэтому подробные отчетные материалы по всем направлениям, за которые ответственна Росаккредитация, были предварительно опубликованы на сайте службы и разосланы членам Общественного совета и его рабочих групп. Хочу поблагодарить всех, кто принял участие в обсуждении этого документа и дал нам свои комментарии.

В выступлении же я хотел бы обратить внимание на отдельные направления деятельности Росаккредитации, которые сейчас представляются для нас наиболее актуальными.

Думаю, что, отчитываясь о проделанной работе, необходимо в первую очередь ответить на вопрос: «А для чего это все делается? К какой цели мы движемся в своей работе?».

Цель работы Росаккредитации, ее конечная точка – это построение в России эффективного, работающего по понятным и прозрачным правилам механизма аккредитации, который соответствует международным стандартам и позволяет защитить потребителей, снизить издержки бизнеса на прохождение обязательных процедур сертификации и облегчить вывод товаров на внешние рынки.

Соответственно, в своем выступлении я постараюсь ответить на несколько основных вопросов: как Федеральная служба по аккредитации продвинулась на пути к этой цели; какие проблемы необходимо устранить и какие шаги предпринять для ее достижения.

В начале я хотел бы озвучить три цифры.

Первая из них – это число государственных услуг по аккредитации, которые были приостановлены для проведения корректирующих мероприятий. По статистике, около 45% всех ГУ приостанавливаются после документарной экспертизы. Около 35% ГУ приостанавливаются после выездной оценки.

Вторая цифра – это количество приостановок аккредитованных лиц за второе полугодие 2014 года, которое составило около 15 процентов от общего числа проведенных проверочных мероприятий.

И наконец, третья цифра, - это показатель уровня удовлетворенности заявителей качеством государственных услуг по аккредитации. Это один из показателей государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика», который мы рассчитываем на основании анкетирования участников открытых мероприятий Росаккредитации из разных регионов. В прошлом году он составил 88% процентов.

Что демонстрируют эти цифры?

Во время работы над законом об аккредитации мы говорили о том, бизнес должен иметь возможность провести работу над ошибками, если в ходе аккредитации были выявлены какие-либо несоответствия. Данная возможность была закреплена в законодательстве. И уже сейчас мы можем сказать, что этот инструмент, изначально рассчитанный на то, чтобы помочь заявителям, действительно работает: из общего числа приостановленных государственных услуг около 95 процентов завершились положительно, а это значит, что очень большому числу заявителей не пришлось из-за незначительных несоответствий проходить процедуру аккредитации заново. До принятия 412-го закона этим организациям было бы отказано в аккредитации.

То же мы можем сказать и о количестве приостановлений. До принятия 412-го закона в наш адрес было много претензий, связанных с тем, что Росаккредитация приостанавливает организации за незначительные нарушения. В соответствии с положениями закона об аккредитации был сформирован перечень незначительных нарушений, которые не влекут приостановления действия аккредитации. В результате доля приостановлений от общего числа проведенных проверок  сократилась почти в два раза по сравнению с первым полугодием 2014 года. В число избежавших кары попали те организации, в деятельности которых были выявлены незначительные нарушения и которые до внесения соответствующих изменений в законодательство мы были бы вынуждены приостановить. Эта цифра тоже характеризует эффект от принятых законодательных решений.

Что касается уровня удовлетворенности оказанием государственных услуг, то в минувшем году он превысил плановый показатель, заложенный государственной программой, на 13 пунктов. И это тоже важный для нас показатель. Вместе с тем мы понимаем, что в этой сфере Росаккредитации предстоит проделать еще очень большой объем работы.

Конечно, это лишь первые результаты применения закона об аккредитации и малая часть тех преобразований, которые повлекло за собой его принятие. Но на этих примерах мы видим, что инструменты, заложенные в законе и сопутствующей ему подзаконной базе, уже дают определенный эффект и что механизм аккредитации, который сейчас существует в новых нормативных рамках, постепенно совершенствуется и набирает обороты. Во многом это результат действительно качественной нормативной базы и комплексного правового регулирования.  Поэтому я бы хотел от всей души поблагодарить Министерство экономического развития, которое проделало огромную работу в данном направлении, а также представителей общественности, которые на всех этапах подготовки нормативной базы принимались в ней непосредственное и самое активное участие. Я хотел бы выступить с предложением о том, чтобы попросить представить сотрудников Минэкономразвития, а также наиболее активных представителей общественности к наградам и поощрениям Правительства Российской Федерации.

Итак, уже сейчас мы видим, что механизм аккредитации постепенно набирает обороты. В дальнейшем нам нужно обеспечить его бесперебойную, стабильную и эффективную работу. И время с принятия закона до конца 2016 года, о котором сегодня идет речь, имеет определяющее значение для успешного решения этой задачи. Это тот период, когда все составные части механизма аккредитации: аккредитованные лица, эксперты и сама Росаккредитация, - должны работать на полную мощность. Органы по сертификации и испытательные лаборатории должны подтвердить свое соответствие новым требованиям и, самое главное, свое стремление работать на рынке добросовестно. Действующие эксперты должны пройти переаттестацию. Проследить за тем, как осуществляется реализация новых требований на практике, должна Росаккредитация. Это очень важная задача на ближайший период и очень серьезный объем работы: в прошлом году на одного нашего сотрудника приходилось около 220 государственных услуг. В 2013 году этот показатель был на 20 процентов меньше. Что касается экспертов, то только за прошедшие четыре месяца нам было подано более ста заявлений на аттестацию: это больше, чем за весь прошедший год. А с учетом переаттестации экспертов, а также заявлений на процедуру подтверждения компетентности, нагрузка на наших сотрудников будет только расти.

Конечно, трудности переходного периода испытываем не только мы, но и бизнес, который должен адаптироваться к новым условиям и реализовать на практике весь тот массив требований, которые заложены в нормативной базе.

Понимая это, мы стремимся идти навстречу и помочь аккредитованным лицам, которые действительно хотят работать добросовестно и делают все возможное для этого. Это одна из наших основных задач.

Мы на постоянной основе готовим разъяснения о применении отдельных положений правоприменительной практики. Конечно, не всегда получается делать это оперативно, однако за период с момента вступления в силу закона об аккредитации нами было подготовлено уже более 30 разъяснений о применении отдельных положений законодательства. Они касаются порядка и сроков прохождения процедуры подтверждения компетентности, требований к образованию сотрудников аккредитованных лиц, работы с информационной системой Росаккредитации и так далее. Мы провели и будем проводить ряд мероприятий с участием аккредитованных лиц

Необходимо сказать, что в своей разъяснительной работе мы ориентируемся не только на уже поступившие к нам вопросы от аккредитованных лиц, но и сами стараемся отслеживать наиболее острые вопросы, которые волнуют профессиональное сообщество. В частности, мы на постоянной основе осуществляем мониторинг интернет-пространства, проводим конференции и региональные семинары, а также вебинары по работе ФГИС, участникам которых предоставляется возможность задать интересующие их вопросы сотрудникам службы. Отмечу, что за время работы службы открытые мероприятия с участием аккредитованных лиц зарекомендовали себя как хорошая площадка для встреч Росаккредитации с представителями бизнеса, обмена опытом, обсуждения произошедших законодательных изменений и планов. Поэтому я хотел бы попросить поддержки Минэкономразвития, чтобы помочь нам договориться с властями регионов о проведении крупных конференций Росаккредитации. 

В работе по методологическому обеспечению реформы по-прежнему огромную роль играет Минэкономразвития, которое по нашей просьбе регулярно проводит совещания по нормативным вопросам. Уже состоялось 7 таких совещаний, на которых нам удалось рассмотреть и согласовать позиции по 40 наиболее сложным вопросам. В дальнейшем мы планируем продолжать эту работу.  

Кроме того, мы постоянно получаем предложения по совершенствованию законодательства. С одной стороны, в нормативной работе действительно нельзя ставить точку, потому что если есть запросы, то к ним, безусловно, нужно прислушиваться. С другой стороны, все изменения в нормативной базе не должны кардинально менять сложившуюся систему, поскольку стабильная работа механизма аккредитации – это залог того, чтобы бизнес чувствовал себя спокойно. На данный момент нами разработаны проекты, касающиеся внесения изменений в методику оплаты работ по аккредитации с целью ее оптимизации в зависимости от типа аккредитованного лица, процедуру аттестации экспертов по аккредитации и оснований лишения их статуса, в методику отбора экспертов. В планах – подготовка изменений, касающихся требований к образованию работников аккредитованных лиц. В ближайшее время эти проекты будут опубликованы на нашем сайте для того, чтобы общественность могла принять участие в их обсуждении.

Следующее направление оптимизации взаимодействия между участниками системы аккредитации – это перевод этого взаимодействия в электронный формат и внедрение современных технологий. В этой работе мы исходим из трех основных предпосылок. Во-первых, количество и качество представленной информации должно позволять нам видеть, что реально происходит на рынке. Нами была внедрена система сбора электронной отчетности, ежемесячно нам поступает десятки тысяч отчетов о выданных сертификатах соответствия и протоколах испытаний. Собранная информация в открытой ее части доступна участникам рынка, а также органам власти, осуществляющим контроль на рынке. В этом смысле важным событием прошлого года стало то, что мы получили полномочия по ведению реестра сертификатов и деклараций на продукцию, подлежащую обязательной сертификации и декларированию. Таким образом, реестры Росаккредитации на данный момент охватывают все сертификаты и декларации, выданные с 1 января 2015 года. Еще одна ключевая предпосылка, из которой мы исходим при внедрении информационных технологий, - это их удобство для непосредственных пользователей. К сожалению, в настоящее время все идет не так гладко, как нам хотелось бы. Мы признаем, что сохраняется ряд проблем с работой во ФГИС и использованием некоторых ее функций. Вместе с тем мы стремимся совершенствовать систему исходя из практики ее применения и открыты для предложений пользователей. Например, недавно во ФГИС был внедрен новый функционал пакетной загрузки данных о протоколах испытаний. При разработке системы мы изначально хотели отказаться от этой опции, однако, получив множество обращений от аккредитованных лиц, которым приходилось тратить много времени на ввод данных вручную, мы пошли навстречу и предусмотрели такую возможность. Нам уже поступило множество откликов о том, что это существенно упростило работу в системе и сократило затраты. Мы и в дальнейшем планируем делать все возможное для того, чтобы наша информационная системы была удобной в первую очередь для ее основных пользователей.  

Итак, добросовестный бизнес – это важнейшая составная часть механизма аккредитации, за счет которой он приводится в движение. И этот бизнес мы стараемся поддерживать и налаживать с ним конструктивные отношения. И добросовестный бизнес, в свою очередь, тоже стремится к взаимодействию с нами и к совершенствованию работы. Появляется все больше аккредитованных лиц, готовы вкладываться в лабораторное оборудование и обучение сотрудников, которые обращаются к нам за разъяснениями, направляют предложения по совершенствованию нашей работы. Это хороший знак того, что на рынке происходят положительные изменения.

Но есть в механизме аккредитации и лишние детали, нарушающие его конструкцию. Я имею в виду недобросовестных участников рынка оценки соответствия, а также организации, вся активность которых сводится к тому, чтобы числиться в реестре аккредитованных лиц. Вместе они образуют ненужный балласт, который мешает механизму аккредитации нормально работать. И наша задача состоит в том, чтобы от этого балласта избавляться. Ряд инструментов для этого заложен в законе об аккредитации. Например, это обязанность в установленный срок пройти подтверждение компетентности. Если раньше такие организации могли благополучно ее избежать, просто никак не реагируя на планы Росаккредитации, то теперь прохождение этой процедуры стало их обязанностью, неисполнение которой ведет к прекращению деятельности. Еще один инструмент – это электронная отчетность, непредоставление которой тоже влечет за собой ответственность.

Важно сказать, что в настоящее время мы в своей контрольной деятельности постепенно переходим к риск-ориентированной системе и профилактике рынка. Суть этой системы состоит в том, чтобы уделять пристальное внимание тем организациям, которые имеют наиболее высокий риск несоответствия требованиям законодательства с одной стороны, а с другой стороны – тем организациям, которые выдают большое количество сертификатов. Так, например, по итогам проведенной аналитической работы выяснилось, что до 80% всех сертификатов соответствия у нас выдают около 70 организаций, а это всего 4% от общего числа органов по сертификации. От таких организаций в значительной степени зависит безопасность продукции на нашем рынке. В феврале этого года нам было направлено поручение Правительства о проведении проверок в отношении лидеров  рынка, а также тех аккредитованных лиц, которые в течение долгого времени уклонялись от процедуры инспекционного контроля. Всего проверки будут проведены в отношении 150 организаций. Мы уже начали работу в рамках полученного постановления. Думаю, что к середине 2015 года мы доложим о первых результатах.

Говоря о недобросовестной части рынка, нельзя не упомянуть и те организации, которые не просто не хотят работать по новым правилам, но и всячески пытаются затормозить происходящие изменения. На рынке сложились свои сферы влияния, в которых еще до создания Росаккредитации сформировались свои правила и понимание того, как нужно работать. Деятельность Росаккредитации они воспринимают сами и пытаются представить это другим как попытку вмешательства в их внутренние дела. Для этого используются различные способы и различные рычаги влияния: и публикации в СМИ, и бесконечные жалобы, и попытки привлечь на свою сторону вышестоящие инстанции.

Кроме того, в нашей практике очень много случаев, когда нас пытаются использовать в качестве инструмента конкурентной борьбы, причем используемые при этом схемы постоянно усложняются. О таких попытках недобросовестного бизнеса мы можем судить по косвенным признакам. Например, в прошлом году нами было проведено 170 проверочных мероприятий, из которых 70 были инициированы по жалобам граждан, а остальные 100 – по жалобам юридических лиц. В результате трети проверок факты, указанные в этих обращениях, не подтвердились. Отказаться от проведения этих проверок мы не могли, поскольку действующее законодательство не предусматривает критериев определения недобросовестных жалобщиков. На каждую из таких проверок нам приходится тратить время, готовить до десяти документов по каждому случаю. С учетом острого дефицита сотрудников такие «холостые» проверки для нас – это непозволительная роскошь. Помимо прочего, это отражается и на деятельности добросовестного бизнеса, который эти проверки также отвлекают от основной деятельности.

Чтобы избежать таких ситуаций, в настоящее время мы начинаем работать над тем, чтобы отсеивать такие недобросовестные жалобы. Это позволит минимизировать число проверок по жалобам, авторство которых не подтверждено. У нас выработано несколько механизмов, которые мы хотим согласовать с министерством и другими нашими партнерами. Думаю, что федеральные органы исполнительной власти, прежде всего – контролеры рынка, а также правоохранительные органы в дальнейшем должны совместно бороться с такими недобросовестными организациями и пресекать их нездоровую активность.

Говоря о борьбе с недобросовестными организациями, нельзя не затронуть еще одну очень важную тему. Это работа экспертов и сотрудников Росаккредитации, к которым мы должны предъявлять высокие требования и с профессиональной точки зрения, и с точки зрения коррупционных явлений. Частично эту задачу решает процедура переаттестации экспертов, а также мониторинг того, как эксперты осуществляют работы по аккредитации. Аналогичные требования мы предъявляем и себе, так как прекрасно понимаем, что в том новом механизме аккредитации, который мы сейчас создаем, не место таким явлениям старого порядка, как коррупция.

Все те задачи, о которых я говорил выше: оптимизация взаимоотношений с добросовестным бизнесом и борьба с бизнесом недобросовестным, - это работа прежде всего внутри механизма аккредитации. Вместе с тем перед нами стоит и ряд внешних задач, поскольку аккредитация –  это составная часть более сложной системы, связанной с построением цивилизованного товарного рынка и развитием внешнего товарооборота. Чтобы механизм аккредитации не просто стабильно работал, но и выполнял свою функцию в рамках этой системы, необходимо его признание на международном уровне.  Поэтому один из наших приоритетов – это получение международного признания.

В феврале вопрос о развитии системы аккредитации был рассмотрен на заседании Правительства, где обсуждалась, в том числе, роль механизма аккредитации в системе поддержки экспорта. По итогам этого заседания Росаккредитации было дано поручение о вступлении в международные ассоциации по аккредитации. Во исполнение указанного поручения мы разработали проект дорожной карты о присоединении к ILAC и IAF. В рамках этого документа нам предстоит большая работа. Прежде всего, мы должны повысить компетентность наших сотрудников. В этом году они пройдут обучение у международных экспертов по основным стандартам линейки 17000. До конца года мы также планируем завершить работу по внедрению в деятельность службы системы менеджмента. Кроме того, мы также должны провести совместную работу с другими профильными органами власти, чтобы определить, какие препятствия и расхождения с международными документами содержатся в законодательстве о техническом регулировании и обеспечении единства измерений.

В начале своего выступления я сказал, что ключевая цель работы Росаккредитации – это построение эффективного и стабильно работающего механизма аккредитации, признанного на международном уровне. Это конечная точка проводимой нами реформы системы аккредитации. Однако чтобы добраться до этого пункта назначения, необходимо, чтобы у нас были все необходимые ресурсы для решения этой задачи. Компетентность и добросовестность сотрудников – это одна сторона медали. Другая ее сторона – это такое распределение нагрузки, которое позволяло бы им качественно и эффективно выполнять свои обязанности. В настоящее время оказанием государственных услуг  в центральном аппарате и в территориальных управлениях Росаккредитации у нас занимается около 90 человек, проведением контроля – порядка 50 человек. При этом в подавляющем большинстве территориальных управлений полномочия по аккредитации и контролю выполняют одни и те же сотрудники. Получается, что на 10 тысяч аккредитованных лиц приходится всего 140 сотрудников Росаккредитации. Разница между этими цифрами огромная. Такой объем работы просто не может не влиять на ее качество и эффективность. Поэтому для того чтобы механизм аккредитации работал эффективно и мы прошли международное признание, нам в первую очередь необходимо решить кадровые задачи.

Спасибо за внимание.

Презентация выступления С.В. Шипова