Реформа системы аккредитации: итоги и перспективы

24.02.2016

Добрый день, уважаемые коллеги!

Я искренне рад принять участие в сегодняшней конференции, поскольку это хорошая возможность обсудить перспективы развития российской системы технического регулирования и аккредитации, а также те законодательные перемены, которые произошли в этой сфере за последнее время. А обсудить действительно есть что: буквально за два прошедших года вступили в силу два основополагающих для отрасли закона – закон об аккредитации и закон о стандартизации. Это те столпы, на которых основывается современная система технического регулирования в России.

Об основных положения закона о стандартизации рассказал Алексей Владимирович Абрамов. Я же с вашего позволения обращусь к теме аккредитации.

За последние несколько лет российская система аккредитации претерпела множество изменений. Только нормативное регулирование менялось три раза: от разрозненных ведомственных актов мы пришли к единой нормативной базе, которая в комплексе регулирует все процессы в рамках аккредитации и устанавливает единые правила игры на рынке. Все это сопровождалось масштабными организационными перестройками: созданием единого органа по аккредитации, консолидацией экспертного сообщества и созданием институтов общественного контроля, принимающих непосредственное участие в принятии всех ключевых решений.

Если посмотреть на все эти изменения в широкой перспективе, то одна из основных целей, для которых они проводились, – это повышение качества услуг по оценке соответствия и обеспечение защиты рынка от небезопасной продукции за счет борьбы с недобросовестными компаниями. Это направление работы с самого начала реформы является для Росаккредитации одним из приоритетных. На результатах этой работы я бы хотел остановиться в своем докладе.

Со вступлением в силу нового законодательства об аккредитации у нас появились и новые нормативные возможности для очистки рынка оценки соответствия. Один из таких инструментов – процедура подтверждения компетентности, которую с определенной периодичностью должны проходить все аккредитованные лица.

Согласно переходным положениям закона, все аккредитованные организации – а их на момент вступления в силу новой нормативной базы было около 11 тысяч – должны подтвердить соответствие новым требованиям в течение двух лет.

За 2015 год заявления на прохождение процедуры подтверждения компетентности подали около пяти тысяч организаций. На данный момент более 4500 из них завершили эту процедуру с положительным результатом, причем подавляющее большинство – без серьезных осложнений в ходе оказания государственной услуги. Не смогла подтвердить свое соответствие новым требованиям 51 организация.

Формально периодические проверки компетентности существовали и раньше в виде инспекционного контроля, однако механизмов привлечения к ответственности за отказ от прохождения этой процедуры не было. Многие аккредитованные лица пользовались этим пробелом в законодательстве и уклонялись от наших проверок. В настоящее время такой возможности у них уже нет, поскольку законом об аккредитации за это предусмотрена ответственность вплоть до лишения аккредитации. И эта мера работает: по итогам «первой волны» прохождения процедуры подтверждения компетентности около 1400 организаций были лишены аккредитации. Подавляющее большинство из них – это испытательные лаборатории. Заново пройти аккредитацию и получить доступ на рынок они могут только через два года.

Помимо периодической проверки соответствия аккредитованных лиц установленным требованиям, Росаккредитация проводит и внеплановые проверки в рамках государственного контроля. Начиная с 2014 года, мы постепенно внедряем в нашу контрольную деятельность систему оценки рисков, основанную на мониторинге и анализе результатов деятельности аккредитованных лиц. Большим подспорьем в этом являются наши информационные ресурсы, прежде всего – единый реестр сертификатов соответствия и реестр аккредитованных лиц.

На текущем этапе при выявлении аккредитованных организаций, имеющих наибольший риск несоответствия законодательным требованиям, мы ориентировались на два основных признака: большое количество выданных сертификатов соответствия, значительно превышающих средний показатель, и неоднократное уклонение от прохождения инспекционного контроля.

Уже на этапе отбора мы получили весьма интересные цифры. Например, было установлено, что за проанализированный период 80% сертификатов соответствия в стране были выданы всего 63 органами по сертификации. Это 4% от их общего количества. Кроме того, были выявлены 85 органов по сертификации и испытательных лабораторий, которые в 2013-2014 годах дважды уклонялись от инспекционного контроля.

Эти 148 организаций и попали в список аккредитованных лиц, относящихся к зоне высокого риска. По ним в 2015 году были проведены внеплановые проверочные мероприятия в соответствии с поручением Правительства.

Результаты проверок оказались следующими. 68 организаций из списка аккредитованных лиц, попавших в зону высокого риска, на данный момент прекратили свою деятельность. При этом 28 из них сами подали соответствующие заявления. На наш взгляд, это говорит о несоответствии их законодательным требованиям и попытке таким образом избежать административной ответственности. Еще в 53 случаях нами были выявлены нарушения, однако аккредитованные лица исправили их в соответствии с выданными нам предписаниями после того, как их деятельность была приостановлена. И только в 22 организациях, в которых проводилась проверка, нарушений выявлено не было.

В ходе проверок нами было обнаружено 119 сертификатов соответствия, выданных с нарушением законодательства. Нередко это были сертификаты на серийную продукцию и крупные партии товаров. Все эти сертификаты были отменены.

В связи с выявленными нарушениями в отношении юридических лиц,  их руководителей и отдельных должностных лиц составлено либо планируется к составлению 356 протоколов об административных правонарушениях. Общая сумма уже назначенных судами различной инстанции  штрафов более  25,5 млн. рублей.  Потенциальная сумма  штрафов по делам, находящимся на рассмотрении в судах или запланированных к направлению в суды порядка 11,5 млн. рублей.

Приведенные мной цифры говорят о том, что риск-ориентированный подход в контрольной деятельности полностью себя оправдал. В связи с этим у нас уже есть определенные планы и на этот год. Мы провели анализ и выявили новые группы риска среди аккредитованных лиц: это организации, выдавшие необоснованно большое количество сертификатов соответствия и протоколов испытаний; органы по сертификации, которые сотрудничали с недобросовестными испытательными лабораториями, а также испытательные лаборатории, которые сотрудничали с недобросовестными органами по сертификации. В результате был сформирован список из 57 организаций и запрошено поручение Правительства на проведение в отношении них проверок.

Помимо внеплановых проверок по поручению Правительства мы, как и любой другой контрольный орган, проводим проверки на основании поступивших жалоб от граждан и организаций. Только в 2015 году Управлением контроля Росаккредитации было проведено более 1400 проверок, причем около 40% из них – с выездом в организацию. Всего за время существования Росаккредитации было проведено около 3500 тысяч проверочных мероприятий.

Результатом этого комплекса мер стало значительное сокращение числа аккредитованных лиц. Сравните две цифры. По состоянию на 1 июля 2014 года, когда вступил в силу закон об аккредитации, в реестре аккредитованных лиц было 10800 организаций. Сейчас в реестре содержится информация о 7800 аккредитованных лицах. Получается, что только за последние полтора года рынок сократился почти на три тысячи организаций, или на 27%. Эти цифры говорят о том, что ситуация в сфере оценки соответствия меняется в лучшую сторону. С рынка постепенно уходят организации, не соответствующие требованиям законодательства и не желающие работать по новым правилам. Остаются же те, кто хочет работать и двигаться в ногу со временем.

Конечно, это лишь первые результаты, и нам предстоит проделать еще очень большой объем работы. И уже сейчас мы понимаем, что для активизации этой работы нам необходимы дополнительные нормативные возможности. Анализ контрольной практики Росаккредитации показал, что в действующем законодательстве все еще имеется ряд проблем и пробелов, устранение которых позволило бы повысить эффективность борьбы с недобросовестными органами по оценке соответствия.

Одна из таких наболевших проблем, которую мы пытаемся решить на протяжении уже долгого времени,– это исчисление судами сроков давности при привлечении юридических лиц к ответственности за нарушение правил работ по сертификации и необоснованную выдачу протоколов испытаний. На данный момент судебная практика складывается таким образом, что привлечь к ответственности за сертификат, выданный более года назад, практически невозможно, поскольку суды считают, что срок давности прошел. Зачастую получается парадоксальная ситуация: сертификат действует три или даже пять лет, а привлечь к ответственности можно только в течение года после его выдачи. Чтобы избежать этого, мы предлагаем исчислять сроки давности по таким делам со дня составления протокола уполномоченным органом, а не со дня выдачи документа сертификата или протокола испытаний.

Нормативного урегулирования требует и проблема с так называемыми «бегающими» лабораториями, которые отсутствуют по месту осуществления деятельности, указанному в реестре, но при этом продолжают выдавать протоколы. Такие случаи мы встречали в ходе проверок по поручению Правительства. Привязка к конкретному месту осуществления деятельности является критически важной, поскольку отсутствие организации по месту, не известному контрольно-надзорным органам позволяет допускать грубейшие нарушения законодательства, в том числе – выдачу протоколов без реального проведения испытаний и необоснованную выдачу сертификатов соответствия. Чтобы избежать такой ситуации и предотвратить возможный вред жизни здоровью граждан, мы предлагаем установить административную ответственность за отсутствие аккредитованного лица по месту осуществления деятельности.

Еще одна проблема – это выдача документов организацией, аккредитация которой была прекращена по итогам контрольных мероприятий. На практике нередко происходит так, что мы закрываем лабораторию, а выданные ей в период аккредитации протоколы обращаются на рынке, под них годами выдаются сертификаты. При этом эти протоколы фактически выдаются уже после прекращения действия аккредитации и оформляются задним числом, то есть на бумаге становятся выданными как бы в период действия аккредитации. С учетом того, что нет единого подхода к срокам действия подобных протоколов, получается, что недобросовестный бизнес продолжает извлекать доход уже после закрытия лаборатории. Поэтому мы предлагаем запретить выдачу сертификата соответствия в такой ситуации.

Помимо пробелов в нормативном регулировании деятельности аккредитованных лиц, есть еще одна большая проблема. В действующем российском законодательстве в принципе отсутствует механизм привлечения к ответственности юридических лиц, которые выдают сертификаты соответствия и протоколы испытаний, не имея при этом аккредитации и, соответственно, в принципе не могут заниматься оценкой соответствия в обязательной сфере. Это мошенники, которые мешают работать добросовестным организациям и создают угрозу вреда людям, приобретающим продукцию, на которую выдан такой липовый сертификат. С ними необходимо бороться. Для этого мы предлагаем установить административную ответственность указанных юридических лиц, назначив административные штрафы в размере от 600 тыс. до 1 млн. рублей, и наделить полномочиями по составлению протоколов органы внутренних дел.

Еще одна мера, которая нацелена на борьбу с фирмами-мошенниками, - введение запрета на рекламу услуг по обязательной сертификации организациями, не имеющими аккредитации. В Интернете по-прежнему встречаются объявления о выдаче сертификата за час. Принадлежат они чаще всего фирмам-посредникам, которые при этом не указывают ни конкретную область аккредитации, ни реквизиты аттестата аккредитации. Чтобы лишить эти фирмы возможности осуществлять такую незаконную деятельность, мы предлагаем внести в закон о рекламе поправки, предусматривающие, что реклама услуг по обязательному подтверждению соответствия возможна только при чётком указании на аккредитованное лицо, которое оказывает услуги по сертификации и проведению испытаний.

Помимо перечисленных выше мер, нами также подготовлен проект поправок, предусматривающих дифференцированный подход к наказаниям за нарушения правил работ по сертификации, разграничив нарушения формальные и нарушения по существу. С одной стороны, мы предлагаем снизить размер штрафа за выдачу сертификата соответствия с нарушением установленной формы, с другой – ужесточить ответственность за выдачу сертификата без проведения необходимых испытаний или отбора проб, когда такой отбор предусмотрен правилами сертификации. Аналогичный подход предлагается распространить и на протоколы испытаний, смягчив ответственность за нарушения в оформлении протокола. Также мы предлагаем установить самостоятельную ответственность за невыполнение законных требований сотрудника Росаккредитации, проводящего контрольные мероприятия. В КоАП закреплена практика установления самостоятельных статей за невыполнение законных требований сотрудников контрольно-надзорных органов, поэтому мы в этом деле не первые.

Часть перечисленных выше изменений уже прошла обсуждение на Общественном совете при Росаккредитации и процедуру оценки регулирующего воздействия. Это установление особого срока давности по статьям 14.47 и 14.48 КоАП, запрет на рекламу фирм-посредников и установление ответственности за выдачу сертификата неаккредитованным лицом. В ближайшее время эти поправки будут согласовываться со всеми заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. По остальным поправкам работа только началась, есть ряд спорных моментов, которые необходимо обсудить и урегулировать, поэтому призываю подключиться к этому процессу всех заинтересованных людей.

В завершение хотел бы отметить следующее. Конечно, контроль за деятельностью аккредитованных лиц – это далеко не единственное направление работы Росаккредитации. Нам необходимо оптимизировать и оказание государственных услуг, особенно с учетом нагрузки, которая в разы возросла после вступления в силу закона об аккредитации. Для этого мы перераспределяем нагрузку внутри службы. В частности, мы планируем передать осуществление функций по подтверждению компетентности территориальным управлениям Росаккредитации. Кроме того, нам необходимо завершить работы по внедрению информационной системы в области аккредитации, чтобы облегчить взаимодействие заявителей с аккредитующим органом. Наконец, одной из важнейших задач является международная интеграция российской системы аккредитации. В этом направлении тоже ведется весьма активная работа, которую мы планируем завершить в 2017 году. Многие из этих задач были закреплены в Концепции формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации, разработанной и утвержденной в 2010 году. Данная концепция содержала план объединения разрозненных ведомственных систем в единую национальную систему аккредитации, создания современного и эффективного законодательства в данной сфере с учетом самых передовых зарубежных практик. Значительная часть поставленных к концепции задач на данный момент реализована, поэтому мы должны понимать, куда нам идти дальше. И первым шагом в данном направлении должна стать выработка новой концепции развития системы аккредитации, которая бы отражала общее видение и понимание текущего этапа реформы, а также наиболее перспективные направления дальнейшего движения. Выработка такой концепции – это непростая задача, которую необходимо решать власти, бизнесу и экспертному сообществу. Поэтому я хотел бы призвать всех присутствующих подумать над поставленными вопросами и принять участие в их решении.

Благодарю за внимание.

Презентация С.В. Шипова_18.02.16_СПБ