Об итогах деятельности Федеральной службы по аккредитации за 2015 год и задачах на 2016 год и среднесрочную перспективу

12.04.2016

Добрый день, уважаемые коллеги!

Приветствую вас на заседании Коллегии Росаккредитации.

Так получилось, что сегодняшнее мероприятие совпало со значимым для нашей страны, да и для всего мира праздником – Днем космонавтики. В этот день ровно 55 лет назад состоялся первый полет человека в космос. Это действительно эпохальное событие и одна из ярчайших страниц российской истории.

В каком-то смысле реформу системы аккредитации можно сравнить с первым полетом в космос: несколько лет назад мы так же брались за абсолютно новый для нас проект, начиная его с нуля. За этот период произошли по-настоящему кардинальные изменения. Только нормативная база полностью переписывалась три раза: от разрозненных ведомственных инструкций и точечных подзаконных актов мы пришли к единой нормативной базе, которая устанавливает единую политику, принципы и правила аккредитации органов по оценке соответствия. Был создан единый орган по аккредитации и сформировано профессиональное сообщество экспертов, созданы институты общественного контроля и так далее.

В прошлом году мы продолжили двигаться вперед. О том, какие изменения произошли с системой аккредитации в этот период, я хотел бы рассказать в первой части своего доклада.

Первое, чем отмечен для нас 2015 год, - это рекордное количество заявлений на оказание государственных услуг, поступивших в Росаккредитацию. Только по так называемым длинным государственным услугам, которые предусматривают выездную оценку заявителя, нам было подано более 12 тысяч заявок. Для сравнения: в прошлом году таких заявок было около 5 тысяч. Во многом такой вал заявлений связан с появлением новой процедуры подтверждения компетентности и переаккредитацией организаций в соответствии с переходными положениями закона. Пропорционально количеству поступивших заявлений возросла и нагрузка на сотрудников Росаккредитации: в 2015 году на каждого человека, занимающегося оказанием государственных услуг, пришлось 332 заявки. Эта цифра в разы превышает как фактические показатели прошлых лет нашей работы, так и плановые показатели на этот год, которые заложены в профильной госпрограмме. Конечно, такой резкий рост нагрузки не мог не отразиться на качестве оказания государственных услуг, однако, несмотря на возникшие сложности, мы справились со стоящими перед нами задачами. Поэтому я хотел бы поблагодарить всех сотрудников Росаккредитации и экспертов, которые справляются с таким огромным объемом работы.  

В 2016 году нагрузка на сотрудников останется значительной, однако ситуация с оказанием государственных услуг должна стабилизироваться. Прежде всего, по нашим прогнозам, сократится количество поданных заявлений. Кроме того, мы постепенно автоматизируем нашу работу за счет внедрения в промышленную эксплуатацию модернизированной версии ФГИС Росаккредитации. На данный момент уже запущены подсистемы по оказанию трех государственных услуг: аккредитация, расширение области аккредитации и изменение места осуществления деятельности. На подходе еще одна государственная услуга – это подтверждение компетентности аккредитованного лица. Уже сейчас у нас в работе находится около 400 заявлений, зарегистрированных во ФГИС. Из них порядка 30 поданы полностью в электронном виде. Надеемся, что автоматизация всех этих процедур позволит нам повысить оперативность работы и оптимизировать процесс взаимодействия с заявителями.

Если говорить о реализации контрольных функций Росаккредитации, то с этой точки зрения прошлый год стал весьма результативным, во многом благодаря использованию инструментов нового законодательства. Связанные с этим цифры уже неоднократно озвучивались, но я бы хотел акцентировать на них внимание еще раз. За все годы реформы нам удалось удалить с рынка более 3500 организаций, в результате чего реестр аккредитованных лиц сократился почти на 30%. Почти половина из них была закрыта в прошлом году в связи с непрохождением процедуры подтверждения компетентности. В этом большое преимущество действующего законодательства перед тем, по которому мы работали несколько лет назад, потому что ранее за уклонение от периодических проверок компетентности ответственность не была установлена. Аккредитованные лица могли бегать от наших проверок по несколько лет. Теперь же такие «уклонисты» теряют аккредитацию и могут восстановить ее только через два года.

Кроме того, в целях совершенствования нашей контрольной деятельности мы продолжаем внедрение в нашу работу системы оценки рисков несоответствия аккредитованных лиц требованиям законодательства. В 2015 году мы впервые опробовали разработанные нами подходы на практике, проведя проверки 148 организаций, попавших в зону высокого риска. В это число вошли органы по сертификации, выдавшие наибольшее количество сертификатов соответствия, а также те организации, которые в 2013-2014 годах дважды уклонялись от инспекционного контроля. По итогам контрольных мероприятий нарушения были выявлены в 80% случаев. Это и отсутствие организации по месту нахождения деятельности, закрепленному в реестре аккредитованных лиц, и отсутствие оборудования, и нарушение требований технических регламентов при выдаче сертификатов и протоколов испытаний, и так далее. Так как результаты, полученные в 2015 году, доказали эффективность риск-ориентированного подхода, в 2016 году мы планируем продолжить эту практику. Мы уже получили поручение Правительства о проведении проверок в отношении 57 организаций. На этот раз к организациям, попавшим в зону риска, контрагенты нарушителей, то есть те испытательные лаборатории, которые работают с недобросовестными органами по сертификации, и наоборот.

Еще одно важнейшее направление нашей деятельности – это получение российской системой аккредитации международного признания. Над этим мы работаем с самого начала реформы. В 2015 году мы стали гораздо ближе к решению этой задачи, проведя все необходимые с нашей стороны организационные мероприятия для вступления в ИЛАК и ИАФ. Прежде всего, в 2015 году был завершен длительный проект по сближению систем аккредитации России и Евросоюза. Конечно, этот проект напрямую не связан с получением международного признания, однако он очень многое дал нам для подготовки к этому: эксперты Европейского сотрудничества по аккредитации детально проанализировали нашу нормативную базу, провели серию тренингов по международным стандартам для наших сотрудников и экспертов, а также дали нам целый ряд практических рекомендаций по совершенствованию как законодательства, так и других компонентов системы аккредитации.

Если говорить о мерах, непосредственно направленных на получение членства в ИЛАК и ИАФ, то в 2015 году мы совместно с Минэкономразвития и другими заинтересованными ведомствами подготовили дорожную карту по международной интеграции российской системы аккредитации, которая на данный момент одобрена Правительством. Более того: мы уже реализовали несколько мероприятий из этой карты. В частности, в 2015 после переговоров со всеми заинтересованными ведомствами были приняты распоряжения Правительства, обеспечивающие уплату взносов в ИЛАК и ИАФ. Заявки на полноправное членство уже поданы в секретариат обеих ассоциаций и проходят документарную оценку. Фактически нам остался лишь один шаг – это оценка российской системы аккредитации со стороны международных экспертов, которые приедут к нам уже в этом году.

Прохождение этой оценки и завершение всей процедуры международного признания является одной из ключевых задач российской системы аккредитации на 2016 год. Есть и другие задачи. Это и принятие поправок, уточняющих отдельные положения законодательства об аккредитации, которые были разработаны нами совместно с Министерством экономического развития. Кроме того, нам еще предстоит завершить процесс переаккредитации организаций в соответствии с новыми требованиями, а также наладить процесс взаимодействия участников системы аккредитации, в том числе – за счет внедрения информационных технологий. Это, безусловно, немалый объем работы. Нам еще есть куда двигаться. Однако сейчас, когда у нас есть проработанная до мелочей нормативная база, нам уже не нужно заново продумывать, как работать. Мы четко знаем, что и как нужно делать. И благодаря этому у нас есть возможность направить наши усилия не только на решение текущих задач, но и на то, чтобы подумать о дальнейших шагах. И первым из этих шагов, на наш взгляд, должна стать разработка новой концепции развития системы аккредитации. Та концепция, которая была принята в 2010 году, уже не отвечает современному состоянию системы аккредитации и тем социально-экономическим условиям, в которых мы находимся сегодня. Нам необходимо расширять горизонты планирования и ставить новые задачи, поэтому мы предлагаем начать работу над подготовкой новой концепции развития системы аккредитации на среднесрочный период.

Для того, чтобы понять это, нам прежде всего необходимо ответить на следующий вопрос. Как мы можем использовать систему аккредитации, которая была построена в результате реформы? Чем она может быть полезна?

В результате реформы системы аккредитации у нас был создан универсальный механизм, позволяющий проверить и оценить компетентность организаций, которым государство делегирует определенную часть своих полномочий. Применение этого механизма сейчас ограничивается сферой оценки соответствия. Но, как показывает мировая практика, мы можем распространить его и на ряд других сфер, которые лишь фрагментарно урегулированы в российском законодательстве. Это может быть и оценка квалификации персонала, и оценка управленческих процессов, и оценка технически сложных объектов, и различные лабораторные исследования, не входящие в сферу технического регулирования. Аккредитованные лица могли бы взять на себя и функцию добровольной оценки соответствия хозяйствующих субъектов и их деятельности обязательным требованиям. Вопрос о замещении государственных форм контроля такой оценкой сейчас внимательно прорабатывается в рамках комплексного реформирования контрольно-надзорной деятельности, и, на наш взгляд, инструмент аккредитации мог бы тоже найти здесь свое место.

Конечно, в связи с расширением сфер применения аккредитации неизбежно встанет вопрос о том, как все это обеспечить организационно. Росаккредитация как государственный орган не сможет «закрыть» собой все эти сферы. Для этого необходимо будет увеличение штатной численности службы, расширение нашей материально-технической базы, а, следовательно, увеличение объемов финансирования. Но это ровно то, от чего мы сейчас пытаемся уйти во всех сферах государственного регулирования, поэтому необходимо искать другие варианты. Напомню, что в концепции 2010 года было предусмотрено, что после проведения всех необходимых работ по формированию единой системы аккредитации национальный орган по аккредитации может быть преобразован в некоммерческую организацию с участием государства и представителей бизнеса. По нашему мнению, в новой концепции можно вернуться к этому вопросу. Одним из вариантов может стать преобразование Росаккредитации в публично-правовую компанию. Это полностью соответствует практике зарубежных государств, где функции по аккредитации осуществляет негосударственная организация или публично-правовое учреждение, например, как у наших партнеров по Евразийскому экономическому союзу Белоруссии и Казахстана. Кроме того, изменение организационно-правовой формы органа по аккредитации, что самое главное, позволит иметь количество ресурсов, сопоставимое с количеством задач, без привлечения дополнительных средств со стороны государства.

Еще один вопрос, который, на наш взгляд, должен найти отражение в концепции, - это дифференциация подходов внутри самой системы аккредитации. Аккредитация может применяться для работы как в добровольных системах оценки соответствия, так и в обязательных, а иногда и в тех отраслях, которые являются стратегически важными для государства. Сейчас ко всем таким организациям подход единый, но мы должны сделать систему аккредитации более гибкой. К решению этой проблемы нужно подходить с двух сторон. Во-первых, необходимо систематизировать работу с добровольными системами сертификации. Во-вторых, сейчас на разных площадках обсуждается вопрос о введении более жестких инструментов государственного регулирования для организаций, которые работают в стратегически важных отраслях. Таким инструментом предлагается сделать процедуру нотификации, то есть дополнительной проверки государством органов, работающих в отдельных сферах обязательной сертификации. Такое предложение, в частности, недавно было озвучено на Съезде РСПП. С одной стороны, это позволит значительно сократить количество участников определенных сегментов рынка, а также повысить качество работы оставшихся организаций, поскольку к нотифицированным органам будут предъявляться повышенные требования. С другой стороны, у этой процедуры есть и ряд серьезных рисков, в том числе коррупционных, поэтому вопрос о введении нотификации требует очень серьезной проработки и обсуждения на всех уровнях.

Конечно, озвученные мной мысли – это лишь малая часть тех идей, которые могут войти в новую концепцию. Полностью эта концепция может быть сформирована только совместными усилиями всех заинтересованных органов власти, участников рынка, производителей продукции и так далее. Исходя из этого, я бы хотел призвать всех присутствующих присоединиться к работе по формированию новой концепции, поделиться с нами своими мыслями и соображениями о том, куда дальше должна двигаться система аккредитации.

Спасибо за внимание.

Презентация выступления С.В. Шипова