Процедура аккредитации и требования к аккредитованным лицам

19.09.2013

Добрый день, дорогие коллеги!

Я рада приветствовать такую заинтересованную и позитивно настроенную аудиторию. К сожалению, в рамках данного выступления мне не удастся поговорить обо всем, о чем хотелось бы, но, поскольку формат конференции предусматривает в том числе и целый блок ответов на вопросы, и круглые столы, полагаю, что за этот совместно проведенный день мы должны снять все наболевшие проблемы. В докладе же мне хотелось остановиться на основных моментах, с которыми сотрудники Росаккредитации сталкиваются в своей практике, и озвучить позицию Службы по ключевым и наиболее противоречивым вопросам.

Для того чтобы структурировать данное выступление, необходимо определить, что же такое аккредитация. Если абстрагироваться от сухих формулировок нормативных документов, то можно сказать, что аккредитация представляет собой делегирование государственных полномочий неким агентам – некоммерческим или негосударственным организациям – в рамках подтверждения качества продукции и услуг на основании определенных критериев, утвержденных нормативными актами, и силами профессионального сообщества, т.е. экспертов, которые являются специалистами в своей области и пользуются доверием коллег.

Таким образом, для того чтобы охарактеризовать процесс аккредитации, достаточно говорить о трех вещах. Во-первых, о том, что должна быть хорошо прописанная, понятная и прозрачная процедура. Во-вторых, о том, что должны существовать выполнимые и четко обозначенные критерии. И в-третьих, о том, что должно быть сформировано экспертное сообщество – те профессионалы, которые называются экспертами по аккредитации и являются опорой национального органа по аккредитации.

На этих трех моментах я и хотела бы остановиться по порядку. Начну с процедуры.

Как вы знаете, процедура аккредитации прописана в 602-м постановлении Правительства , о котором сегодня уже много говорилось. Я не буду останавливаться на том, что написано в данном постановлении, так как работа по нему осуществляется с октября 2012 года и присутствующие хорошо знакомы с его положениями. Вместе с тем есть определенные моменты, которые, несмотря на такой значительный срок, на практике до сих пор не отлажены.

Самый сложный момент – это соблюдение сроков, и здесь пробуксовка происходит на стадии заключения договора между экспертной организацией и заявителем. В Росаккредитацию поступает огромное количество сигналов и с одной, и с другой стороны. Заявители говорят: «Что нам делать, когда нам выставляют непомерно высокие цены?». Экспертная организация говорит: «Что нам делать, когда мы отправили проект договора, и ни ответа ни привета не слышим и не видим?».

Что нужно иметь в виду? Конечно, заявитель имеет право – и мы просим об этом – сигнализировать в Росаккредитацию обо всем, что кажется завышенным и неправомерным в действиях экспертной организации. Росаккредитация будет стараться в кратчайшие сроки, учитывая, что государственная услуга идет своим чередом, отвечать на все эти запросы. Но это не значит, что эти запросы будут в обязательном порядке удовлетворяться. Будем разбираться в каждой конкретной ситуации, будем писать ответы.

Сторонам же спора, в свою очередь, необходимо попытаться объяснить друг другу суть существующих между ними разногласий. Лицу, подающему заявление на аккредитацию, нужно постараться договориться с экспертной организацией о цене оказываемых ей услуг, потому что ответственность за получение необходимой обязательной государственной услуги лежит в том числе и на заявителе. И эта ответственность очень неприятным образом выражается тогда, когда за спорами с экспертной организацией о цене договора или других вопросах проходит срок государственной услуги. В таком случае у сотрудников Росаккредитации нет другого выхода, кроме как закрыть эту государственную услугу единственным образом – приказом об отказе в аккредитации. Просто на основании того, что выходит срок аккредитации. Такие ситуации сейчас встречаются, и многие из присутствующих, либо из их знакомых, работающих на рынке сертификации, уже сталкивались с подобным. И дальше это будет точно так же. Поэтому имейте в виду, что 602-м постановлением Правительства установлен срок в 90 рабочих дней, и задача и экспертной организации, и заявителя, и Росаккредитации состоит в том, чтобы уложиться в эти 90 рабочих дней.

Савва Витальевич в своем докладе говорил, что наблюдатели от Росаккредитации участвуют в выездной оценке в ограниченных случаях: тогда, когда речь идет только об органах по сертификации (в лаборатории мы пока не ездим) и тогда, когда идет либо первичная аккредитация, либо расширение области аккредитации на технические регламенты Таможенного союза. Тогда в выездной оценке, кроме экспертной группы, участвует и представитель Росаккредитации. В случае, если в выездной оценке участвовал и наблюдатель, и экспертная группа, решение по государственной услуге оформляется приказом на основании двух документов. Первый документ – это акт выездной оценки от экспертной группы, в котором должны содержаться выводы, о том, что рекомендуют эксперты: аккредитовать, частично аккредитовать или отказать в аккредитации. И второй документ, с учетом которого принимается окончательное решение, - это служебная записка наблюдателя. Поэтому крайне важно, чтобы обе позиции были хорошо прописаны. И нет ничего страшного в том, что они совпадают, или не совпадают, или частично совпадают. Это нормально. Мы только стремимся к тому, чтобы выравнивать позиции и чтобы и у экспертов, и у сотрудников Росаккредитации был одинаковый взгляд на оценку соответствия и на применение существующих критериев аккредитации. Однако хотелось бы отметить, что мы хотим отказаться от практики, в соответствии с которой решение принимается в основном на основании служебной записки наблюдателя. Сейчас будет согласительная комиссия по каждому из случаев, когда позиции наблюдателя и экспертной группы по одному и тому же выезду расходятся. К сожалению, на данный момент подобные расхождения случаются нередко. В моей личной практике был, например, следующий случай. Организация заявлялась на 12 технических регламентов Таможенного союза, и ни по одному из этих технических регламентов она не соответствовала критериям. Я не уверена в том, что, если бы я сама не принимала участие в этой выездной оценке, решение было бы таким же. У членов экспертной группы было другое мнение на этот счет.

Что еще хотела сказать по 602-му Постановлению.

Срок окончания государственной услуги прекращает течь, когда появляется приказ, то есть оформленное решение. Однако на практике издать приказ – это еще не значит дать аккредитованному лицу путевку в работу. После приказа необходимо напечатать аттестат, внести орган в реестр аккредитованных лиц, если его еще там нет. Также необходимо рассмотреть вопрос о том, есть ли в данной конкретной ситуации технические регламенты Таможенного союза и отвечает ли аккредитованное лицо критериям 319-го решения Евразийской экономической комиссии, в котором содержатся критерии внесения аккредитованных лиц в Единый реестр Таможенного союза. После этого, если все в порядке, внести аккредитованное лицо в Единый реестр и выдать бланки. И только тогда, получив полный комплект вот таких документов, аккредитованное лицо может начинать работать. Процесс иногда бывает долгий. Я признаю, что задолженность по внесению в Единый реестр Таможенного союза действительно была большой, но мы сейчас поставили себе задачу и динамично движемся к ликвидации этой задолженности. И 602-е постановление Правительства будет корректироваться и модернизироваться, и Росаккредитация ставит себе задачу отлаживать внутренние процессы по оказанию госуслуги, и мы продолжим работу по установлению обратной связи с заявителями, с экспертами, по дальнейшему недопущению просрочек по оказанию государственных услуг.

Начиная с октября 2012 года, в рамках 602-го постановления Правительства в Росаккредитации было аккредитовано всего 1847 органов по сертификации и испытательных лабораторий, отказано в аккредитации 402-м заявителям, сейчас в работе находится 760 заявлений.

Из этих почти двух тысяч аккредитованных лиц на сегодняшний момент мы фиксируем 13 случаев просроченных государственных услуг, что составляет 0,57% от общего количества оказанных услуг до момента нашей встречи. 

Перейду ко второй части намеченного ранее плана – к критериям аккредитации. Указанные критерии, как известно присутствующим, содержатся в приложении к 682-му приказу Министерства экономического развития. В данном документе прописано определенное число критериев, однако мне в своем выступлении хотелось бы остановиться только на двух из них. Это п. 2 и п. 5 682-го приказа для органов по сертификации и п. 8 и п. 10 для испытательных лабораторий, то есть требования к системам менеджмента качества и к сотрудникам.

Что касается требований, предъявляемых к сотрудникам, то здесь важны два момента. Требуется базовое профильное – высшее, среднее профессиональное или дополнительное – образование. Если с высшим или средним образованием не возникает вопросов, то с дополнительным их очень много. В частности, возникает следующий вопрос. Считаются ли курсы повышения квалификации в той области, в которой заявляется эксперт, достаточным базовым профильным образованием для того, чтобы считать эксперта соответствующим данному критерию? Ответ Росаккредитации: нет, недостаточно. Чтобы повысить квалификацию, сначала нужно ее иметь. Поэтому базовое профильное образование – это все-таки высшее, среднее специальное образование, либо – вот что является дополнительным профильным образованием – профессиональная переподготовка. Диплом о профессиональной переподготовке подтверждает, что вы имеете профессию. Вы вынуждены не менее 500 часов проучиться, и тогда можно сказать, что вы, например, из юриста переквалифицировались в специалиста по ЭМСу или низковольтному оборудованию.

На следующем слайде приведен первый лист протокола испытаний и одно из приложений к протоколу испытаний. Что я хочу показать на этом слайде. Что человек, не имеющий профильного образования, не способен за 72 или за 140 часов получить такие знания, чтобы прочитать эти протоколы. На проверках, в которых я принимаю участие, когда мне представляют эксперта и я вижу, что у него нет профильного образования, я иногда даю ему протокол испытаний и говорю: «Прочитайте мне, пожалуйста, и объясните, что здесь написано». Люди путаются даже в обычной терминологии, на уровне общего курса физики, и в тех измерениях, которые характеризуют тот или иной показатель.

Заодно хотелось бы сказать несколько слов о порядке составления протоколов испытаний для представителей испытательных лабораторий. В соответствии с принятой в нашей стране практикой, в протоколах часто не записываются реальные показания, которые были получены во время испытаний, а просто указывается, соответствует продукция установленным требованиям или не соответствует, попадает в диапазон требуемых величин или не попадает. Это расходится с международной практикой и с требованиями международных стандартов. Если мы хотим приблизиться к международной практике и хотим международного признания системы аккредитации Российской Федерации, мы должны отходить от сложившейся практики. И Росаккредитация со временем будет требовать, чтобы в протоколах испытаний лабораторий появлялись реальные показатели, которые были получены в ходе опытов, тестов, испытаний.

Перейдем к критерию по опыту работы. Еще одно требование для сотрудников – это наличие 3-летнего опыта работы в заявленной области. Я обращаю ваше внимание на то, что необходимо наличие не просто 3-летнего опыта работы по оценке соответствия чего бы то ни было, а опыта работы именно в той области, в которой сотрудник позиционирует себя как эксперт во время выездной оценки. У меня в практике были случаи, когда эксперт говорил: «Я специалист по топливу. И да: у меня есть 3-летний стаж. Я работал в органах по сертификации. Вот, посмотрите, трудовая книжка» и так далее. Смотрим: действительно, органы по сертификации, действительно в трудовой книжке записано основное место работы. Даже должность записана: «Специалист по сертификации». Захожу в реестр, нахожу там данный орган, и выясняется, что у него в области аккредитации нет топлива, то есть эксперт не мог заниматься оценкой соответствия именно в заявленной области просто потому, что в области аккредитации самого органа ее не было. В таком случае эксперт выпадает из орбиты моего внимания, потому что не отвечает рассматриваемому критерию.

Что хотелось бы сказать о СМК. Сейчас научились готовить очень красивые пакеты документов. Все написано замечательно. Иногда даже руководитель органа берет на себя труд и выучивает это. Но при этом он зачастую забывает попросить выучить это сотрудников к выездной оценке. И если рядовому сотруднику-эксперту задаются вопросы: «А как у вас происходит вот это? А что вы делаете, если вот так?», - быстро выясняется, что человек не читал СМК и уж тем более не собирался по ней работать. А если и собирался, то только после того, как аккредитуется вместе со своим работодателем. Поэтому обращаю внимание присутствующих на ключевой момент. П. 2 и п. 8 682-го приказа Минэкономразвития содержат следующую формулировку: «Наличие системы менеджмента качества и соблюдение в деятельности органа по сертификации требований системы менеджмента качества». Эта фраза говорит о том, что СМК должна не просто быть: она должна быть внедрена. Чтобы проверить это, я беру СМК и смотрю, что там написано. Если в СМК написано: «Ответственный за ведение журнала – заместитель руководителя органа по сертификации», - я смотрю в этой же СМК, кто сейчас является заместителем руководителя органа пофамильно, смотрю приказ о назначении этого человека заместителем, а дальше беру журналы, которые существуют на сегодняшний день выездной оценки в этом органе. Если на журнале написана другая фамилия, я делаю однозначный вывод: система менеджмента качества не внедрена. То, что должно быть, и то, что есть на самом деле, расходится. Это один из способов проверить, внедрена или не внедрена система менеджмента качества. И если она не внедрена – это стопроцентный отказ в аккредитации, причем по всем заявленным позициям области аккредитации сразу.

Что касается экспертов. Сегодня уже говорилось, что у нас в реестре 570 экспертов по аккредитации и что некоторые из них из этого реестра исключены в связи с тем, что прекратили свой статус эксперта по аккредитации, и не всегда по заявлению эксперта. Есть эксперты, статус которых был прекращен Росаккредитацией в связи с допущенными нарушениями. Перечислим самые распространенные из них. На основании абз. 4 пункта 91-го 602-го постановления Правительства к числу нарушений в работе экспертов относится, в частности, предоставление недостоверных сведений или, как это дословно звучит в постановлении, подтверждение Федеральной службой по аккредитации факта недостоверности или необъективности результатов деятельности эксперта по аккредитации. В нашей практике встречались следующие случаи. Экспертная группа проводит выездную экспертизу, пишет положительный акт, на основании которого Росаккредитация аккредитует юридическое лицо. Через полтора месяца по чьей-то жалобе, которая признается действительно заслуживающей внимания не только Росаккредитацией, но и Генеральной прокуратурой, согласовывается государственная выездная проверка по контролю, в аккредитованный орган выезжают представители Росаккредитации, пишут весь перечень нарушений, которые видят на месте. В результате проверки выясняется, что часть этих нарушений эксперт должен был выявить полтора месяца назад. То есть человек в своем акте писал то, что для нас очевидно явилось недостоверной информацией. Дальше происходит согласительная процедура с экспертом, которая, как правило, заканчивается не очень хорошо для эксперта. К слову сказать, пока только один эксперт был лишен своего свидетельства и статуса по этому основанию. Сейчас у нас на подходе есть еще один подобный случай, который мы будем рассматривать.

К числу нарушений, являющихся основанием лишения эксперта статуса, также относится неоднократный необоснованный отказ от проведения экспертизы документов или выездной экспертизы (абз. 6 п. 91 602-го Постановления). По этому основанию довольно большое количество экспертов по аккредитации уже потеряло свой статус. Что такое необоснованный отказ? Сказать, что «я слишком загружен работой по основному месту» (еще добавить, что эксперт по аккредитации – это не основное место работы, а есть другое место) – это необоснованный отказ. Сказать просто: «Я болел», - это необоснованный отказ, если это не подтверждается выпиской из стационара либо больничным листом. И так далее. То есть любой отказ должен быть подтвержден. В том же случае, если область аттестации эксперта не совпадет с областью аккредитации, Росаккредитация пока рассматривает это как обоснованный отказ. Происходит это в том случае, если автоматизированная система по методике выбирает эксперта по аккредитации, у которого заявлена общая область аттестации, после чего на практике выясняется, что эксперт не готов проводить экспертизу в рамках данной компетенции. Сейчас мы такие отказы принимаем и на них реагируем с пониманием.

И последний пункт, по которому, как правило, возникает большое количество претензий к экспертам, - это пункт 101 602-го постановления Правительства –совмещение работ по подтверждению соответствия с работами по аккредитации в той же области.

На практике встречаются случаи, когда эксперт занимается оценкой соответствия и подписывает сертификаты в той же области, в которой он числится в реестре Росаккредитации, или же когда числящийся в реестре эксперт подписывает сертификаты в качестве руководителя или иного должностного лица органа по сертификации. Позиция Росаккредитации по данному вопросу однозначна. Те эксперты, которые внесены в реестр в качестве экспертов по аккредитации, не имеют права подписывать сертификаты в той же области, даже в качестве руководителя органа по сертификации.

Есть и хорошая новость. Она состоит в том, что в настоящее время Росаккредитация никого не лишает статуса эксперта заочно. Любому человеку, который, по нашему мнению, что-то нарушил, мы даем возможность приехать, изложить свою позицию, показать документы, что-то объяснить. Иными словами, всех, к кому у нас есть вопросы, мы вызываем на согласительную комиссию. Если эксперт живет далеко, мы будем давать ему возможность пояснить свою позицию и высказать свое мнение по видеоконференцсвязи через наши территориальные управления. Возможно, позже мы придем и к телефонной конференции, потому что не у всех есть возможность приехать даже в региональный центр или в центр, где есть наш терорган, чтобы использовать видеоконференцсвязь. Однако я хочу подчеркнуть, что мы хотим поговорить и хотим выслушать всех.

Таким образом, я вкратце остановилась на всех трех составляющих понятия аккредитации. Хотелось бы сказать, что нам предстоит еще большая работа, но работа эта должна быть совместной с экспертами, с представителями органов по сертификации и испытательных лабораторий. Росаккредитация хочет наладить хорошую обратную связь и взаимодействие с бизнес-сообществом. Мы хотим услышать обоснованные и профессиональные мнения, пусть даже это будут мнения только по одному маленькому критерию. Я призываю представителей организаций, занимающихся оценкой соответствия, к совместной конструктивной работе. Для этих целей я каждую пятницу провожу личный прием. На сайте Росаккредитации есть номер телефона, по которому можно записаться на прием на 15 минут или же на телефонный разговор, если заявитель из другого города и не имеет возможности лично приехать на встречу.

В заключение хотела бы озвучить следующую мысль. На мой взгляд, аккредитация тесно связана с таким понятием, как доверие, а доверие, в свою очередь, связано с репутацией. Репутация – это некая история устойчивого доверия. Мне бы очень хотелось, чтобы каждый из присутствующих здесь работал над репутацией того органа, той лаборатории, которые вы представляете, над созданием того экспертного имиджа, который вы собою являете. Тогда все это вместе будет влиять на репутацию системы аккредитации в нашей стране, а система аккредитации будет поднимать весь российский бизнес и Российскую Федерацию вообще на тот уровень, которого она достойна. Давайте стремиться к этому, давайте делать это вместе.

Спасибо большое.