Нормотворчество, контроль, госуслуги: точки потенциальной оптимизации

08.12.2014

Выступление на сегодняшней конференции для меня имеет особое значение. И не только потому, что сегодня здесь собрались люди, которые являются лучшими специалистами в сфере устранения административных барьеров. Это связано также и с тем, что три года назад, работая в Минэкономразвития, я занимался вопросами дерегулирования. В настоящее же время моя работа связана с предоставлением государственных услуг и осуществлением государственного контроля. И сегодня я хотел бы поделиться с вами теми мыслями, которые пришли ко мне на основе анализа личного опыта «идеологической работы по дерегулированию» и работы в контрольном органе. Они касаются трех китов взаимодействия бизнеса и власти: нормотворчества, контрольных полномочий и предоставления государственных услуг.

В начале несколько слов о нормотворчестве.

Сегодня уже говорили о том, что у нас принимается слишком много нормативных правовых актов. А почему так происходит? На мой взгляд, это связано с распространенным в нашей стране подходом к нормотворческой деятельности. В соответствии с этим подходом в законодательстве должны быть ответы на все вопросы и не должно быть норм, которые могли бы трактоваться чиновником в ту или иную сторону. Любой пункт документа, связанный с принятием вариативного решения, рассматривается как коррупционно емкий. В результате все процедуры прописаны в законодательстве до мелочей. Вместе с тем нужно понимать, что если мы хотим меньше регулировать, то больше нужно отдавать на усмотрение.

Далее. Все крупные законы сопровождаются планом по принятию нормативных правовых актов, без которых они работать не могут. Но кто следит за тем, реализован ли этот план в установленные сроки? Наверное, я никого не удивлю, если скажу, что есть документы, которые не принимаются годами. Как поступать в этой ситуации бизнесу? Имеются базовые нормы, которые нужно выполнять, но как это делать, неизвестно. Думаю, что эту проблему можно решить следующим способом. Нужно ввести своевременное выполнение планов по принятию подзаконных актов в качестве показателя эффективности нормотворческой работы министерств и ведомств.

Перехожу к теме государственных услуг и контроля. Сейчас правила регулирования и предоставления государственных услуг выстроены достаточно четко, чего не скажешь о правилах осуществления контрольных функций. 294-й федеральный закон касается лишь узкого сегмента полномочий, в результате чего в области регулирования контрольной деятельности государственных органов образуются серьезные пробелы.

Так, например, Правительством определен  перечень  экспертиз,  необходимых для получения государственных услуг, и четко определена стоимость данных экспертиз. В то же время в рамках госконтроля исчерпывающий перечень случаев привлечения экспертов и экспертных организаций не установлен, их финансирование осуществляется по фиксированной цене за счет бюджета. С одной стороны, логично. Но другой стороны, разницы между получением лицензии и прохождением планового контроля нет, поскольку предмет оценки со стороны государства один и тот же. Это лишь один из пробелов, которые необходимо устранить.

Другой пример касается информационного взаимодействия органов власти и организаций. В рамках госуслуг нормативно определены правила обмена информацией между органами власти и между властью и бизнесом. А что с контролем? Порядок предоставления документов в электронном виде в рамках проведения документарных проверок должным образом не регламентирован.  Обмен информацией между органами власти, как правило, осуществляется на основании межведомственных соглашений, правовой статус которых неоднозначен, что значительно снижает эффективность контрольных мероприятий.

Какой вывод из этого следует? Как сегодня уже много раз говорилось, нам необходим комплексный закон о контроле, который будет удерживать отраслевое регулирование в четко заданных рамках по максимально широкому спектру вопросов. Но хочу подчеркнуть – качественная работа по подготовке такого закона возможна только при его серьезной проработке и широком экспертном обсуждении.  

Теперь несколько конкретных предложений: как решить в этом законе основные проблемы бизнеса?

Одна из основных проблем состоит в том, что у бизнеса очень много времени и средств отнимают плановые проверки со стороны государства. Решением проблемы могло бы стать введение информационных систем, с помощью которых будет регулярно осуществляться сбор электронной отчетности. Это позволит выявить зоны риска и отказаться от планового контроля. При этом мы понимаем, что система сбора электронной отчетности не должна становиться дополнительным финансовым бременем для бизнеса и требовать существенных трудозатрат. Сейчас мы внедряем такой механизм в аккредитации и исходим из двух базовых принципов. Программное обеспечение для бизнеса должно быть бесплатным, за исключением получения электронной цифровой подписи, а элементы контроля должны быть встроены в текущую работы организацию и не требовать дополнительных трудозатрат. Например, органы по сертификации обязаны регистрировать все поступающие заявки в специальных журналах. С введением информационной системы такие журналы становятся электронными. Мы имеем полную картинку действий и можем точечно реагировать на нарушения, а бизнес работает в обычном режиме.

Теперь о внеплановых проверках. Все мы знаем, что большинство из них основывается на жалобах. Но зачастую такие жалобы пишут неустановленные физические лица, указывая о себе несуществующие данные. И по факту у органа-контролера нет возможности проверить подлинность обращения и подлинность этого физического лица. При этом контролер обязан отреагировать, если в жалобе указаны факты, по которым должны быть проведены контрольные мероприятия. В результате жалобы становятся средством недобросовестной конкурентной борьбы. При желании набором простых и понятных действий можно инициировать множество проверок и тем самым замучить и конкурента, и контролера. На наш взгляд, нужно ограничить круг субъектов, жалобы которых могут послужить основанием для проведения внеплановых контрольных мероприятий, и создать механизм проверки достоверности сведений о лице, направившем жалобу. Возможно, имеет смысл проводить проверки только по жалобам лиц, права которых были нарушены или применить это ограничение для организаций с высоким риском. Эта мера позволит в разы снизить бремя контроля.

И, наконец, предложение, касающееся как госуслуг, так и осуществления контроля. Помимо значительного количества проверок, одна из болевых точек для бизнеса – это невозможность обжаловать действия органа власти. Мы знаем, что в законодательстве о госуслугах есть специальная процедура, которая позволяет жаловаться на формальные нарушения в ходе предоставления государственных услуг, есть и административная ответственность. В рамках контроля такой возможности нет. Кроме того, нет возможности обжаловать содержательные решения, не связанные с нарушением процедуры и сроков. Соответственно, необходимы механизмы, которые позволят по существу разобраться в принятых государственным органом решениях и оценить правильность применения тех или иных норм при оказании госуслуг и осуществлении контроля. Таким механизмом могла бы стать внешняя комиссия по апелляциям. В сфере аккредитации мы создали такую комиссию, позаимствовав опыт из международной практики. Большинство членов апелляционной комиссии при Росаккредитации – не должностные лица государственных органов, а представители общественных организаций, бизнеса и экспертного сообщества. Все те, кто не согласен с решениями об отказе в аккредитации или с решением о применении мер государственного контроля, могут направить жалобу. Комиссия, в свою очередь, рассматривает эту жалобу и дает нам предписание, с которым мы можем не согласиться, но при этом должны четко обосновать свою позицию. На данный момент в практике нашей работы уже есть решения, отмененные на основании заключений апелляционной комиссии. Такой механизм для работы над ошибками достаточно эффективен, поэтому его можно распространить и на деятельность других органов власти.

В заключение своего выступления я хотел бы развить ту мысль, с которой я начал. Наша система государственного регулирования исторически заточена на то, что у нас недобросовестный бизнес, каждый шаг которого надо урегулировать и недобросовестные чиновники, которые ищут возможность этот бизнес задавить. Думаю, что нам нужно искоренять этот стереотип и совместными усилиями строить целевую модель отношений бизнеса и власти, основанную на взаимном доверии. Спасибо за внимание.

Презентация выступления РСПП_Ведомости